نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان؛ چرا و چگونه؟

به گزارش خبرگزاری صداوسیما؛ قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان، از جمله قوانینی است که در مجلس هشتم در تاریخ ۱۵ فروردین ۱۳۹۱ تصویب و ۹ اردیبهشت ۱۳۹۱ به دولت وقت ابلاغ شد. این قانون ۱۲ ماده‌ای که برای نظام‌مند شدن نظارت بر رفتار نمایندگان مجلس تدوین شده بود، در یک دهه اخیر نشان داد به اهداف خود نرسیده به همین خاطر مجلس یازدهم از ابتدای کار خود، اصلاح نقایص این قانون و الحاق موادی به آن را در دستور کار قرار داد. ناکارآمدی ترکیب مرجع نظارت، نداشتن ضمانت اجرا، خلأ چگونگی اقدامات صیانتی مجلس برای نمایندگان و جامع نبودن مصادیق تعارض منافع نمایندگان از جمله نواقصی است که نمایندگان مجلس یازدهم در صدد رفع آن هستند.

 

 

با فراگیری و اهمیت اصل نظارت در حقوق عمومی، صیانت از اعتماد عمومی و اصل برابری همه شهروندان در مقابل قانون، نظارت بر رفتار نمایندگان پارلمان نیز امری بدیهی به نظر می‌آید. اهمیت روش‌های نظارت بر رفتار نمایندگان و نقش آن در کارآمدی نهاد نظارت حرفه ای، بیانگر ضرورت توجه قانونگذار به این موضوع است.

یکی از اصول مهم در عرصه حقوق عمومی، اصل نظارت است که اقتضا دارد اعمال اختیارات تمامی مراجع و مقام‌های حکومتی به نفع حق و آزادی‌های شهروندان و منافع عمومی تحت نظارت قرار گیرد. فراگیری اصل نظارت مستلزم آن است که نمایندگان پارلمان از آن فارغ نباشند. صیانت از اعتماد عمومی و اصل برابری همگان در مقابل قانون تبیین کننده ضرورت نظارت بر رفتار نمایندگان است. بنابر این نظارت بر رفتار حرفه‌ای نمایندگان اجتناب ناپذیر بوده و باید آن را به رسمیت شناخت. این اصل در نظام حقوقی کشورمان هم مورد توجه است و تصویب قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان در راستای تضمین برابری همه در مقابل قانون ارزیابی می‌شود. اما با این حال به نظر می‌رسد خلاء‌های در این قانون وجود دارد که نیاز به اصلاح و بازنگری دارد.

 

 

دو دسته نظارت مالی و غیرمالی، از روش‌های مرسوم نظارت بر رفتار نمایندگان پارلمان است که بدون شک در تقویت جایگاه و منزلت قوه قانونگذاری موثر است. برای مثال اعلام منظم منافع از قبیل اعلام دارایی ها، هدایا، هزینه مسافرت‌ها و مشاغل خارج از پارلمان و همچنین اعلام اتفاقی منافع در دسته نظارت‌های مالی قرار دارد. شکایت مردم از نقض قواعد رفتاری نمایندگان و نظارت بر تعامل نمایندگان با لابی‌ها که مبتنی بر گزارش‌های مالی خود نمایندگان و بی اعتمادی به گروه‌های نفوذ و لابی هاست، نه عدم اعتماد به نمایندگان، از شیوه‌های نظارت غیرمالی که در بیشتر کشور‌ها اجرا می‌شود.

امروزه روش‌های نظارت حرفه‌ای یا اصول رفتار حرفه‌ای پارلمانی به منظور جلوگیری از بروز تعارض میان منافع شخصی یا گروهی نمایندگان با منافع عمومی در اغلب کشور‌ها اجرا می‌شود. به این قواعد و روش ها، قواعد حل تعارض منافع گفته می‌شود. استدلال حل تعارض منافع نیز این است که در هنگام تعارض منافع اشخاصی که نسبت به دیگران وظایفی دارند، در انجام وظایف خود، منافع شخصی شان را دخیل کرده و وظایف خود را تابع آن منافع قرار می‌دهند و نسبت به منافع عمومی بی توجه اند.

تعارض منافع در پارلمانی نیز زمانی رخ می‌دهد که عضو پارلمان در انجام وظایف خود هنگام اتخاذ تصمیم یا در فرایند نظارت و قانونگذاری، طوری عمل کند که به طور مستقیم یا غیرمستقیم به افزایش منافع مالی خود یا شخص دیگری منجر می‌شود.

 

الف) روش‌های نظارتی مالی

 

یکی از شیوه‌های رایج نظارت بر رفتار نمایندگان پارلمان الزام آن‌ها به اعلام دارایی‌ها است. به طوری که ۴۱ کشور اعضای پارلمان خود را به اعلام دارایی‌های شخصی مکلف کرده اند که از آن جمله می‌توان به کشور‌های استرالیا، فرانسه، زلاندنو و ایالات متحده آمریکا اشاره کرد.

به نظر می‌رسد که رویکرد حقوقی در ایران در خصوص اعلام دارایی نمایندگان مجلس کامل نباشد؛ بدین معنی که قانونگذار نسبت به روش اعلام دارایی‌های نمایندگان به عنوان یکی از قواعد رفتار پارلمانی بی توجه بوده است. حتی در قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان مصوب ۱۵/۱/۱۳۹۱ نیز به این روش اشاره‌ای نشده و فقط در تبصره ۱ ماده ۶ به افزایش دارایی نماینده اشاره شده که در صورت تحقق آن، پرونده برای رسیدگی به دستگاه قضایی فرستاده می‌شود. این در حالی است که سازوکار اطلاع از افزایش به ناحق دارایی نماینده اصلا مشخص نیست و قانونگذار بدون هیچ مقدمه‌ای به این مسئله پرداخته است. به همین جهت است که در نظام حقوقی کشورمان لزوم اعلام اکثر مصادیق دارایی‌های از سوی نمایندگان، در مواعد زمانی مشخص و همچنین اعلام تغییرات حاصل بر آن، به وضوح احساس می‌شود. 

به اعتقاد حقوقدانان بیشترین نگرانی‌ها برای دریافت هدایا به نمایندگان، ناظر بر لابی‌هایی است که گروه‌ها و نهاد‌های خارج از پارلمان در راستای پیشبرد اهداف خود در زمینه‌های تقنینی، نظارتی و ... انجام می‌دهند؛ لذا دریافت هدایا و تامین مخارج مسافرت نمایندگان دو موضوعی است که در بیشتر پارلمان‌های دنیا برای آن سازوکار دقیقی تعریف شده است. برای مثال در کشور‌هایی مانند فرانسه، آمریکا و چک بر اساس قانون، نمایندگان مکلف هستند همه هدایایی که دریافت می‌کنند، اعلام کنند؛ این هدایا نمی‌تواند بیش از ۵۰ دلار آمریکا باشد و ارزش هدایای دریافتی نباید از یک منبع در طول یک سال از صد دلار بیشتر شود. در فرانسه هم نمایندگان حق دریافت هر نوع هدیه‌ای دارند به شرط آنکه نوع آن را اعلام کنند. در چک نیز نمایندگان موظفند ارزش هدایای دریافتی را در گزارش وضعیت مالی خود اعلام کنند. در نظام حقوقی انگلستان، هدایایی که ارتباطی به عضویت نماینده در پارلمان ندارد و بدون توجه به سمت وی، به او داده شده معاف اعلام شده است، اما هدایایی که ارزشی بالغ بر ۱۲۵ پوند دارند، باید اعلام شوند.

این در حالی است که به موجب ماده ۳ قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان، ممنوعیت کلی نمایندگان از دریافت هدایای نقدی و غیرنقدی غیرمتعارف از اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی و عمومی و دولتی داخلی یا خارجی با هر عنوان مقرر شده است. این بدان معنی است که دریافت هدیه توسط نمایندگان مجلس به طور کلی ممنوع نشده، بلکه فقط دریافت هدایای نقدی و غیرنقدی غیرمتعارف ممنوع شده است. با این حال در هیچ جای این قانون سازوکار نظارتی از قبیل اعلام هدایا پیش بینی نشده و فقط بحث از ممنوعیت دریافت آن به میان آمده است. برخی این موضوع را چنین تفسیر می‌کنند که، چون قواعد رفتار پارلمانی تاکنون در کشورمان وجود نداشته و قانون مذکور اولین گام در این حوزه است، پس نمایندگان از قاعده اعلام منافع آگاهی نداشته و در صورت دریافت هدایا در کنار الزام به اعلام آن، ممکن است زمینه‌های فساد مهیا شده و لطمه‌های جبران ناپذیری به نهاد قانونگذاری وارد آید. بنابر این قانونگذار ترجیح داده از ابتدا از روش ممنوعیت دریافت هدایا استفاده کند.

یکی دیگر از مشکلات موجود فقدان سازوکار اعلام اطلاعات مشاغل فراپارلمانی نمایندگان در ایران است که در سایر کشور‌ها برای این موضوع سازوکار دقیقی طراحی و اجرا شده است. برای مثال در نظام حقوقی ایران به موجب ماده ۱۱ قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان که به قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل ارجاع داده است، تصدی سه نوع از مشاغل برای نمایندگان مجاز است: عضویت در هیئت مدیره شرکت‌های تعاونی ادارات و مؤسسات، سمت‌های آموزشی در دانشگاه‌ها و مؤسسات تحقیقاتی و مشاغلی که از سوی رهبر معظم انقلاب برای نمایندگان در نظر گرفته شده و بدان منصوب شده اند. اشتغال نماینده در موارد گفته شده ممکن است گاهی موجب تعارض منافع شود. با این حال هیچ گونه سازوکاری برای اعلام این مشاغل و سایر عوامل دخیل در آن پیش بینی نشده و این امر دور از انتقاد نیست. 

 

ب) روش‌های نظارتی غیرمالی

 

در خصوص روش‌های نظارتی غیرمالی در پارلمان‌های دنیا سازوکار‌های مشخصی طراحی شده و اجرا می‌شود؛ هدف از اجرای روش‌های غیرمالی نیز حفظ اعتماد عمومی به نمایندگان و حفظ جایگاه و منزلت پارلمان است. نظارت‌های غیرمالی می‌تواند طیف وسیعی از انواع نظارت‌ها را شامل شود. 

در برخی کشور‌ها سازوکار شکایت مردم از نقض قواعد رفتاری از سوی نمایندگان پارلمان طراحی شده است، برای مثال در انگلستان نهاد کمیسر پارلمانی استاندارد‌های مجلس عوام، صلاحیت بررسی شکایات عموم مردم درباره قواعد رفتاری را برعهده دارد. در اوگاندا نیز به موجب اصل ۸۴ قانون اساسی «در صورتی که نماینده پارلمان عملی انجام دهد که موجب خفت یا رسوایی وی شود، حداقل دوسوم رای دهندگان ثبت نام کرده در حوزه انتخابیه یا یک گروه اجتماعی که نماینده از سوی آن‌ها انتخاب شده باشد، می‌توانند از این عمل نماینده طرح شکایت کنند». این در حالی است که در قوانین ایران سازوکار شکایت مردم از نقض قواعد رفتاری از سوی نمایندگان مجلس شورای اسلامی وجود ندارد و در قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان هم این خلاء همچنان باقی است.

موضوع دیگری که در کشور‌های دیگر برای آن سازوکار حقوقی طراحی شده، اما در ایران خلاء قانونی دارد، بحث نظارت بر نحوه تعامل نمایندگان با لابی هاست. زیرا همگان بر این باور هستند که اعمال نفوذ لابی‌ها بر نمایندگان، یکی از عواملی است که موجب سلب استقلال نمایندگان می‌شود. در خصوص نظارت بر نحوه تعامل نمایندگان با لابی‌ها در انگلستان به نوعی جرم انگاری شده است؛ به طوری که در قطعنامه ۱۶۹۵ مقرر شده پرداخت پول برای مطرح کردن هر موضوعی در پارلمان، جرم بزرگ محسوب می‌شود. نتیجه منطقی جرم انگاری چنین اموری، اعمال ضمانت اجرا‌های شدید و کیفری برای متخلفان است که نه تنها با مصونیت پارلمانی نمایندگان منافات نداشته، بلکه با ماهیت نظارت حرفه‌ای نیز مطابقت دارد. 

همان طور که اشاره شد، ابزار‌های شناسایی لابی گری پارلمانی در نظام حقوقی کشورهایی، چون آمریکا و انگلستان و در نظر گرفتن ابزار‌های کنترل این اصل وجود دارد؛ اما در نظام حقوقی کشورمان چنین پدیده‌ای به رسمیت شناخته نشده است. در قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان نیز اثری از شناسایی یا منع آن دیده نمی‌شود؛ لذا به نظر می‌رسد روش‌هایی مانند ارائه گزارش‌هایی مبنی بر عدم ارتباط اقدامات نمایندگان با لابی ها، جرم انگاری روابط نمایندگان با آن‌ها و معرفی لابی‌ها به عنوان گروهی ممنوع از اعطای مزایا به نمایندگان ضرورتی اجتناب ناپذیر باشد. (البته نمی‌توان لابی‌ها و گروه‌های نفوذ را همیشه کنشگرانی نامشروع قلمداد کرد؛ چرا که گروه‌هایی هستند که هدفشان تبلیغ و تامین منافع عمومی است). 

 

 

واقعیت این است که در اغلب کشور‌ها اطلاعات مربوط به وضعیت مالی نمایندگان که شامل دارایی ها، هدایای دریافتی، سفر و پست‌های در دست تصدی است، به اطلاع عموم می‌رسانند.

در بیشتر کشور‌ها نظارت‌های پیش بینی شده به دو دسته نظارت‌های مالی و غیرمالی تقسیم بندی شده که شرح آن گذشت. مهمترین نظارت‌های مالی شامل: اعلام منظم دارایی ها، هدایای دریافتی، هزینه مسافرت ها، مشاغل خارج از پارلمان، اعلام منافع به طور نامنظم و اتفاقی از قبیل قراردادها، کار‌های موقت و اموری که نماینده در قابل انجام آن مزد دریافت می‌کند.

شکایت مردم از نقض قواعد رفتار پارلمانی و اعلام فهرست گروه‌های ممنوع از اعطای هدیه و دیگر منافع به نمایندگان، جرم انگاری روابط نمایندگان با لابی ها، سلب اعمال برخی حق‌های مدنی همچون آزادی انعقاد قرارداد نیز از مصادیق نظارت‌های غیرمالی است که در کشور‌های مختلف برای آن سازوکار حقوقی طراحی شده است. 

برخی از کشور‌ها به روش‌های مزبور توجه جدی دارند، اما به باور برخی حقوقدانان و نمایندگان مجلس در نظام حقوقی کشورمان در این خصوص خلاء قانونی وجود دارد و به نظر می‌آید اصلاح قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان امری لازم باشد. برای همین است که بسیاری از نمایندگان مجلس یازدهم برای حفظ شان و جایگاه مجلس در صدد اصلاح نقایص قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان و الحاق موادی به آن هستند. 

طرح اصلاح قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان و همچنین طرح شفافیت آرای نمایندگان دو طرحی است که اکنون در مجلس یازدهم موضوع آن داغ است؛ فارغ از نقطه نظرات موافقان و مخالفان این دو طرح، به نظر می‌رسد تصویب این دو طرح می‌تواند علاوه بر ارتقای کارآمدی مجلس شورای اسلامی و افزایش اعتماد عمومی به این نهاد قانونگذاری، به الگویی برای سایر دستگاه‌های اجرایی و قضایی هم مبدل شود. در صورت تصویب این دو طرح، طبیعتا موضوع شفافیت در امور سیاسی و اقتصادی کشور نیز محقق خواهد شد و این امر نیز سرمایه اجتماعی در جامعه را تضمین خواهد کرد.